Ny regel om preskription inom strandskyddet? Reflektion med anledning av ett par MÖD-avgöranden
Två avgöranden som väcker frågor
Mark- och miljööverdomstolen, MÖD, har i april 2017 avgjort två strandskyddsmål som väcker frågan om ny mark (eller strand om man så vill) kan ha brutits och en preskriptionsregel inom strandskyddsrätten införts (domar den 19 april 2017 i mål nr M 3186-16 och M 7737-16).
Förevarande korta rader har intet anspråk på att vara heltäckande och är bara ett försök att utanför de vanliga ärende- och målkanalerna initiera någon form av tankeutbyte som kanske kan kasta lite ljus över rättsläget.
Kort om strandskydd
Grunderna för strandskyddet får läsaren antas vara hjälpligt bekant med och för att spara på utrymmet görs inte någon grundligare genomgång här. Men kort kan sägas att den första lagen som skyddade landets stränder tillkom redan år 1950 varvid länsstyrelserna utsåg de områden där strandskydd skulle gälla, i syfte att trygga tillgången till platser för bad och friluftsliv för allmänheten. Men lagstiftningen visade sig vara otillräcklig för att hejda den omfattande expansionen av bebyggelse och bestämmelser om ett generellt strandskydd infördes i dåvarande naturvårdslagen (1964:822) med tillämpning från och med den 1 januari 1975 (prop. 1974:166) och återfinns i dag i 7 kapitlet miljöbalken, MB. Strandskyddet syftar idag till att långsiktigt trygga allemansrättslig tillgång till strandområden samt bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten. Eftersom strandskyddet ska ses i ett långsiktigt perspektiv saknar det betydelse att ett strandområde för närvarande kanske sällan besöks och idag kanske inte anses vara av särskilt stort värde. Det kan inte nog betonas att med långsiktigt måste menas så långt att det inte direkt kan överblickas. Ser man till främst de större städernas utbyggnad under 1900-talet så kan man bara föreställa sig hur utvecklingen kan se under resten av detta sekel, med ett sådant ökat tryck på mark att dagens minsta och obetydligaste vattendrag kan få en oväntad attraktion. Strandskyddet är således mycket viktigt i det långa perspektivet.
Strandskyddet är utformat som en generell förbudsregel och syftar till att freda ett område från all vanlig påverkan som kan medföra att området kan uppfattas av utomstående som privatiserat, i bemärkelsen enskilt, som tomt eller motsvarande. Det finns härvid inte heller någon slags gränsregel om att mindre åtgärder skulle vara tillåtna utan strandskyddsdispens. Det är annars en vanlig uppfattning att ”bara en liten brygga till” eller motsvarande inte avhåller allmänheten etc. Invändningen är densamma som för bygglov på jordbruksmark där ”bara ett hus till” inte gör någon skillnad. Att det kanske redan finns ett eller ett par hus som byggts förut (eftersom de inte heller ”gjort någon skillnad”) och att andra snart med samma argument också vill bygga brukar inte avskräcka sökandena, vilket med de små stegen kan leda till att den åkermark det gäller snart inte finns kvar, skyddet i bl.a. 3 kap. 4 § MB till trots. Samma gäller alltså för strandskyddet och de områden som detta ska värna och man kan inte freda sig med att säga att det ju ”bara är en så liten åtgärd”.
Sedan införandet av det generella strandskyddet är utgångspunkten i princip att åtgärder som är vidtagna före den 1 januari 1975 ska anses vara lagenliga, och åtgärder som är vidtagna därefter och saknar strandskyddsdispens ska anses vara olagliga (observera dock att även åtgärder utan dispens på mark som omfattas av strandskydd enligt bestämmelser före 1975 är olagliga). Efter en skärpning av dispensbestämmelserna år 2009 återfinns en i princip uttömmande uppräkning möjliga undantag och dispensgrunder i 7 kap. MB. Ibland åberopas den allmänna intresseavvägningen som dispensskäl men den utgör inte någon dispensgrund i lagens mening. Den som bryter mot strandskyddet kan enligt 26 kap. MB föreläggas att vidta rättelse. Någon preskriptionsregel likt den för bygglov finns inte. Så bara för att något funnits på en plats olovligen under lång tid gör inte det lovligt, även om det är lätt att hemfalla åt resonemanget att ”varför peta i något som funnits på platsen i årtionden”. Men givet bl.a. svårigheten att övervaka alla landets synnerligande omfattande kuststräckor, vattendrag och vattenbryn och många fastighetsöverlåtelser, skulle med ett sådant resonemang strandskyddet snabbt urholkas på ett sätt som lagstiftaren inte tänkt sig. Och att något kan ha gjorts av tidigare ägare förändrar inte heller detta. Frågan om det finns strandskyddsdispens eller inte är vanligen lätt att avgöra, och även om exempelvis en säljare kan ”förlägga handlingar”, ”inte minnas riktigt” eller ”minnas fel” så ska kommunernas tillstånds- och tillsynsmyndigheter ha kopior arkiverade, precis som gäller bygglov, eller länsstyrelsen för tiden före år 2009 då länsstyrelsen prövade ansökningar om strandskyddsdispens.
Möjlighet att förelägga fastighetsägare att ta bort olovligheter från strandskyddat område
Den som bryter mot strandskyddet kan som sagt enligt 26 kap. MB föreläggas att vidta rättelse. Om överträdelsen har skett av tidigare fastighetsägare kan nuvarande fastighetsägare ändå föreläggas att vidta rättelse, om tidigare ägare av fastigheten kunnat föreläggas att vidta rättelsen, men bara om det är skäligt, enligt 26 kap. 12 § MB. Paragrafen har viss motsvarighet i 39 och 39 a §§ Naturvårdslagen, NVL, och medger myndigheter att kräva att den nye ägaren rättar till något som denne inte rår för utan som en tidigare ägare är skyldig till. Härvid ska dock en skälighetsbedömning göras, varvid motiven hänvisar till förarbetena till NVL:s motsvarande regel, där det framhålls att en avvägning måste ske mellan hänsyn till naturvården och den enskildes intresse. Fastighetsägarens ekonomiska intressen sägs behöva vägas in så att den enskildes intresse inte drabbas av oskäliga kostnader, men de bör inte väga särskilt tungt om det finns sannolika skäl för att överlåtelsen har föranletts av en önskan att hindra ingripanden från samhällets sida. Man kan dock konstatera att lika lite som den allmänna intresseavvägningen kan utgöra en i lagen inte inskriven dispensgrund bör den ekonomiska oskäligheten kunna freda en fastighetsägare annat än i speciella fall. För ju mindre åtgärden är desto enklare är det att ta bort den och ju större åtgärd desto mer motiverar naturvårdens intresse och intrånget i strandskyddet ett borttagande.
Nu aktuella avgöranden
I de nu aktuella avgörandena av MÖD var det fråga om en brygga på ca 90 kvm och komplementbyggnad på 15 kvm (mål nr M 3186-16) respektive en bryggdel på 40 kvm (mål nr M 7737-16). I båda mål hade både länsstyrelsen och mark- och miljödomstolen avslagit överklagandena av Värmdö kommuns föreläggande att ta bort vad som uppförts olovligen. I båda fallen hade uppförandena skett för runt tre decennier sedan.
Den principiella frågan är densamma i målen och vi kan begränsa oss till målet M 7737-16, eftersom det innehåller en passus som det andra avgörandet inte har. MÖD:s domskäl är så korta att de kan återges i sin helhet här.
Inledningsvis gör Mark- och miljööverdomstolen ingen annan bedömning än underinstanserna i fråga om den uppförda bryggan kräver dispens från reglerna om strandskydd i 7 kap. miljöbalken. Inte heller finner Mark- och miljööverdomstolen att omständigheterna, även med beaktande av den tid som förflutit, är sådana att särskilda skäl för dispens från strandskyddet enligt 7 kap. 18 c § miljöbalken föreligger eller att nämndens uttagande av avgift för åtalsanmälan enligt 26 kap. 2 och 27 kap. 1 §§ miljöbalken varit felaktigt.
Enligt 26 kap. 9 § miljöbalken får en tillsynsmyndighet i det enskilda fallet besluta om de förelägganden och förbud som behövs för att miljöbalken ska följas. Mer ingripande åtgärder än vad som behövs i det enskilda fallet får inte tillgripas. Av 26 kap. 14 § miljöbalken följer att beslut om föreläggande får förenas med vite. Vidare framgår av 26 kap. 12 § miljöbalken att, om en tidigare ägare av en fastighet kunnat föreläggas att avhjälpa skada eller olägenhet som uppstått vid deras användning av en fastighet enligt bl.a. 7 kap. miljöbalken, så får en tillsynsmyndighet ge ett föreläggande mot en ny ägare, om det är skäligt.
Av utredningen i målet framgår inte annat än att den aktuella bryggan funnits i varje fall sedan 1989 och det står klart att det varit möjligt att förelägga tidigare ägare till fastigheten att riva den. Fastigheten förvärvades 2012 av CA och åtgärderna vidtogs således en avsevärd tid innan hennes förvärv. Det har inte framkommit något som tyder på att överlåtelsen av fastigheten skett i syfte att kringgå strandskyddet eller att CA haft anledning att misstänka att strandskyddsdispens saknades (jfr prop. 1981/82:220 s. 138). Det kan vid dessa förhållanden inte anses skäligt att på det sätt nämnden, länsstyrelsen och mark- och miljödomstolen gjort förelägga CA att riva bryggan (jfr Mark-och miljööverdomstolens dom den 22 oktober 2012 i mål nr M 9474-11).
Det kan då konstateras att MÖDs domskäl kan punktas upp enligt följande:
• bryggan har funnits sedan 1989,
• det har varit möjligt att förelägga tidigare ägare till fastigheten att riva den,
• åtgärderna vidtogs avsevärd tid innan CAs förvärv 2012,
• inget tyder på att överlåtelsen av fastigheten skett i syfte att kringgå strandskyddet
• CA har inte haft anledning att misstänka att strandskyddsdispens saknades.
= det kan vid ”dessa förhållanden” inte enligt 26:12 MB anses skäligt att förelägga CA att riva bryggan.
Analys – vad hände?
Beträffande den första punkten kan konstateras att den omständigheten att bryggan har funnits sedan 1989 inte i sig har någon betydelse för strandskyddet och möjligheten att kräva rättelse eftersom det inte finns någon preskription inom strandskyddet. Hade det varit fråga om samme ägare som uppfört bryggan så hade denne aldrig kunnat freda sig med att han undgått upptäckt så länge.
Passusen som finns i detta avgörande men inte det andra är att det har varit möjligt att förelägga tidigare ägare till fastigheten att riva bryggan. Detta utgör en förutsättning i 26:12 MB för att kunna förelägga nye ägaren och antyder förhoppningsvis inte någon kritik mot att kommunen inte har beivrat felet tidigare. Vidare kan noteras att klaganden i det andra avgörandet hade utifrån samma grund hävdat att kommunen skulle ha varit medveten om bryggan genom existensen av nyare ortofoton och att kommunen då på något sätt skulle ha accepterat bryggan, en invändning som inte berördes i MÖD och förhoppningsvis inte färgat av sig på avgörandena. Ser man till en kommun som Värmdö och dess kuststräcka på alla halvöar och öar måste man inse det fullständigt omöjliga för kommunen att kontrollera varje strandbit om någon uppfört något olovligt utan strandskyddsdispens. Med hänsyn härtill faller en invändning om en kommunal passivitetsacceptans eller någon slags konkludent indirekt bakväga strandskyddsdispens på sin orimlighet. Detta omfattar givetvis även andra mindre vattenutsatta kommuner.
Att åtgärderna vidtogs avsevärd tid innan CAs förvärv 2012 kan inte heller ha betydelse eftersom strandskyddsolovligheter inte omfattas av preskription bara för att en fastighet byter ägare.
Att inget tyder på att överlåtelsen av fastigheten skulle ha skett i syfte att kringgå strandskyddet är bara en förutsättning för att över huvud taget kunna tala om ett upphävande av det överklagade föreläggandet, men kan inte sedan vara ensamt avgörande.
Den återstående punkten är att CA inte har haft anledning att misstänka att strandskyddsdispens saknades. Detta skulle visserligen kunnat ha varit ett bärande skäl i enlighet med tanken bakom 26:12 MB – men bara om det hade varit svårt för nye ägaren att få reda på att strandskyddsdispens saknats. Men såsom kommunen anfört i det andra målet hade det varit lätt att upptäcka att det saknades strandskyddsdispens om köparna av fastigheten kontaktat kommunen, eller länsstyrelsen. Det kan alltså konstateras att vi inte rör oss inom någon slags svårutredd allmän godtrosförvärvsproblematik utan antingen finns det papper eller så gör det inte det, och i sistnämnda fall saknas antagligen strandskyddsdispens. Så om en köpare av en fastighet underlåter att kontrollera så grundläggande saker som om åtgärder på fastigheten har bygglov och strandskyddsdispens så kan denne inte sedan hävda sig inte haft anledning att misstänka att strandskyddsdispens saknades, eller att (dolt) fel i fastigheten skulle föreligga. Något utrymme för god tro bör således inte finnas här.
I sammanhanget kan noteras lagmotivens flyktiga beröring av frågan om fel i fastighet och konstaterandet att det är en civilrättslig fråga som inte borde ha något inflytande i sammanhanget. Frågan om fel i fastighet och köpares i tiden begränsade möjlighet att civilrättsligt kräva säljaren för felet kan knappast vara en bärande invändning i fråga om just strandskyddsdispens. Vidare ska man förhålla sig med stor försiktighet till lagmotiv som tas över från äldre lagstiftning och deras relevans/kvalitet för dagens bedömningar. För såsom mark- och miljödomstolen i ett tidigare MÖD-avgörande (dom den 22 oktober 2012, m 9474-11, åberopad i de här behandlade MÖD-avgörandena, även det med samma utgång och avseende Värmdö kommun) konstaterade så har köpare en långtgående undersökningsplikt som innefattat bl.a. om anläggnings- och byggnadsåtgärder företagits med stöd av lov och dispenser. Så med hänsyn till att det räcker med ett telefonsamtal till aktuell kommun för att kontrollera om det finns bygglov och strandskyddsdispens kan man inte gärna hävda att det skulle ha varit svårt för nye ägaren att få reda på att strandskyddsdispens saknades. Och någon god tro avseende strandskyddsdispens finns som nämnts inte. Så köpare bör i avsaknad av presenterade handlingar från säljaren alltid kontrollera detta med kommunen, eller möjligen länsstyrelsen för förhållanden före år 2009. Gör man inte det är det inte oskäligt att ta konsekvensen av sin bristande undersökning av köpeobjektet, vare sig såvitt avser strandskyddsdispens eller fel i fastighet.
Avslutningsvis konkluderar MÖD med att föreläggandet vid ”dessa förhållanden” inte anses skäligt. Men med hänsyn till att dessa förhållanden var för sig saknar bäring blir summan och utgången inte klarare och eftersom domstolsavgöranden bärs upp av sina skäl och dessa inte håller gör utgångarna det inte heller.
In casu eller banbrytande ändring av fast praxis?
Resultatet är att många som kommer i kontakt med strandskyddsreglerna har svårt att dra några andra slutsatser än att utgången har styrts av speciella omständigheter som inte riktigt anges. För alternativet är att MÖD här tillskapar en regel om preskription inom strandskydd i alla fall, i varje fall vid överlåtelse, som man då kan kalla för ”överlåtelsepreskription”. Men frågan är om lagstiftningen ger detta utrymme. Innebörden skulle i så fall vara även att köparen befrias från undersökningsplikt vid fastighetsförvärv.
Avgörandena riskerar att leda till uppfattningen att det inte längre går att beivra överträdelser av strandskyddet vid överlåtelsefall. För om en ny ägare förvärvar en fastighet, med något inte alltför nyligen uppfört inom strandskyddat område, och aktar sig för att kontrollera saken med kommunen, och det inte framgår att det hela skulle vara ett kringgående av strandskyddet, så kan man utifrån dessa avgöranden ”klara sig”.
Huruvida MÖD har avsett att införa en överlåtelsepreskription inom strandskyddet eller inte kommer förhoppningsvis att besvaras i fler kommande avgöranden. För om en preskription skulle smyga sig in på detta område kan konsekvenserna för strandskyddet vara oöverskådliga och ödesdigra. – Tills det förtydligats om en kursändring från en sedan länge väl etablerad och fast praxis avsetts tolkar många att dessa avgöranden har styrts av speciella omständigheter i det enskilda fallet utan prejudikatintresse.
--------------------------------------
Peter Wencel, länsassessor, rättsenheten vid Länsstyrelsen Skåne (i samarbete med en rad kollegor)