Zack Norén

VERKTYG

»

Tipsa en vän

E-postadress att skicka till
Ditt namn
Skicka

Inledning
Möjligheten att om- och överpröva förvaltningsbeslut kan kortfattat uttryckas som instrument genom vilket rättslig kontroll sker i form av en ny prövning av samma sak som tidigare. I förlängningen utgör systemet en förvaltningsrättslig rättssäkerhetsgaranti på såväl individuell som samhällelig nivå (prop. 2016/17:180 s. 252 ff.). Dessa skäl har dock inte ensamt fått styra över hur gällande rätt är beskaffad. Utformningen av gällande rätt är nämligen ett resultat av en kompromiss mellan motstående intressen. För att tillgodose intressen av processekonomisk natur och för att undvika alltför stora praktiska olägenheter har enskildas möjligheter att ifrågasätta beslut behövt underkastas vissa begränsningar. Denna artikel avser, inom ramen för denna balansgång, att undersöka hur gällande rätt förhåller sig till enskildas överutnyttjande av sina rättsliga befogenheter.

Rättsliga möjligheter att ompröva förvaltningsbeslut
Det förvaltningsrättsliga omprövningsinstitutet finns redogjord hos en mängd källor varför jag här tillåter mig att endast överskådligt redogöra för den rättsliga regleringen. När ett förvaltningsärende anhängiggörs så sker det oftast hos en förvaltningsmyndighet, varvid förvaltningslagen (2017:900) (FL) blir tillämplig.

I 37 § 1 st. FL anges att en myndighet får ändra ett betungande beslut som den har meddelat som första instans. I övrigt finns det ingen uttrycklig reglering gällande rättskraft vid betungande beslut i FL. Istället har principer utarbetats i praxis med utgångspunkt i sedvanerättsliga förvaltningsrättsprinciper (se ex. RÅ 1987 ref. 80, RÅ 1996 ref. 51 och RÅ 2005 ref. 16). Generellt vinner betungande beslut inte någon negativ rättskraft. Det är enbart när annat särskilt regleras i förvaltningsrättslig speciallagstiftning, såsom enligt miljöbalken (1998:808) och skatteförfarandelagen (2011:1244). Det saknas således motsvarande bestämmelser om res judicata som finns inom den allmänna processrätten.

Tanken är att omprövningsförfarandet ska kunna bidra till att reda ut oklarheter i första instans och på så vis undanröja onödiga överklaganden (SOU 2010:29 s. 549). Samtidigt kan ju enskilda, även efter att en överinstans (t.ex. en förvaltningsdomstol) prövat ärendet och meddelat ett betungande beslut, alltid komma in med en ny ansökan till myndigheten om samma sak. När den nya ansökan sedermera behandlats kan den som beslutet angår överklaga och gå igenom hela processordningen igen vilket gör att syftet i dessa fall motverkas. Det enda kravet som ställs upp vid förnyad överklagandeprocess är, likt vid vanliga överklaganden, att det behöver vara fråga om ett överklagbart beslut som gått klaganden emot (41–42 §§ FL). Teoretiskt sett kan därför den enskilde som beslutet gått emot begära om-, och i sin tur, överprövning av samma fråga hur många gånger som helst.

Varför om- och överprövas beslut?
Det kan låta osannolikt att någon enskild skulle ha för avsikt att ompröva och sedermera överklaga samma ärende flertalet gånger. Att ha med sig är dock att talan mot ett beslut kan föras av en stor mängd olika orsaker. Det kan bero på att beslutet i sig faktiskt är oriktigt. Samtidigt är det inte ovanligt att ett beslut upprepade gånger begärs omprövat trots att det uppenbarligen är materiellt riktigt. Den senare beskrivna typen av ärenden är problematiskt utifrån flertalet synpunkter och därav av särskilt intresse för den aktuella framställningen.

Överutnyttjande inom förvaltningsförfarandet
Om- och överprövanden av materiellt riktiga beslut kan ske till följd av alltifrån att beslutet har en bristfällig motivering som inte har kunnat övertyga den enskilde till att den enskilde har en stark tro på att ha rätt i moralisk mening, trots att lagen inte ger denne rätt. Ibland kan omprövning och efterföljande överklagande därför utgöra en protest mot gällande regler med opinionsbildande syften, såsom när en med författningsstöd uttagen avgift i ett enskilt ärende överklagas som en protest mot myndighetens avgiftsuttagande i allmänhet. Det förekommer också att ett beslut prövas på nytt i rent förhalningssyfte. Slutligen kan påstridigheten ha sin grund i att den enskilde helt enkelt är en rättshaverist eller uppvisar sådana tendenser, d.v.s. till följd av psykologiska förklaringar (Håkan Strömberg och Bengt Lundell, Allmän förvaltningsrätt, 2022, s. 178 f.).

Studier visar på att överutnyttjande av rättsliga befogenheter är ett vanligt förekommande fenomen och sker av särskilt påstridiga personer i form av bland annat omprövningar och överklaganden (se Brottsförebyggande rådet, BRÅ 2016:13, Otillåten påverkan mot myndighetspersoner, s. 16 ff.). Mer exakt hur utbrett fenomenet är i Sverige finns det inga undersökningar på. Utländska studier visar däremot att ärenden grundade i rättshaverism tar mellan 15 och 30 procent av handläggarnas arbetstid i anspråk (se Jakob Carlander och Andreas Wedeen, Möta människor med rättshaveristiskt beteende, 2018, s. 36 ff. och däri gjorda hänvisningar. Se vidare Mikael Mellqvist, Ny Juridik 3:16, s. 29).

Risken med denna typ av ärenden är att myndighetens resurser förbrukas, vilket påverkar ärendebalanserna och minskar tillgänglig tid för resterande ärenden och detta är självklart inte att föredra processekonomiskt. Detta leder nämligen till att det inte längre blir praktiskt möjligt att besluta i ärendena utan orimligt långa handläggningstider. Vid upprepade ansökningar som inges omedelbart efter det att samma ansökan avslagits bör förvisso räcka med en kortare motivering om att det inte finns skäl att göra en annan bedömning än vad som gjorts tidigare (jfr JO 2002/03 s. 218 och SOU 2010:29 s. 588). Detta förändrar dock inte faktumet att varje ärende kräver beredning och att det tar tid för varje handläggare att sätta sig in i ärendenas material, särskilt i de fallen en mängd nya skrivelser åberopas.

Vad som stadgas ovan innebär inte nödvändigtvis att det finns skäl att ifrågasätta varje omprövning eller överklagande som inte har en materiellt rimlig grund. Även den som med all säkerhet inte har stöd för sin talan måste, i en demokratisk rättsordning, kunna välja att ifrågasätta ett förvaltningsbeslut för att ändå göra sig säker på att det inte finns någon svag punkt i beslutet. Det ska alltså ändå vara möjligt att överklaga även “för säkerhets skull". Däremot i de fallen där ett ärende redan passerat genom hela instansordningen och sedermera blir omprövat och överklagat på nytt om och om igen kan det finnas skäl att införa en begränsning. I nästkommande avsnitt diskuteras hur denna typ av överutnyttjanden kan stävjas.

Lösningar
En lösning som ofta föreslås för att minska ärendebalanserna är att kvalitetsförbättra förvaltningsbesluten (se ex. prop. 2016/17:180 s. 284 f.). Det är förvisso sant att sådana åtgärder kan få en generell effekt i form av färre överklaganden. Högre grad av beslutskvalitet är emellertid ingen avgörande garanti för att få bukt med överutnyttjandet. Som konstaterat blir ju dessa beslut ofta om- och överprövade till följd av helt andra anledningar än att beslutet faktiskt är materiellt felaktigt. Oavsett hur tydlig eller klargörande en beslutsmotivering är kan den i sig inte hindra exempelvis en klagande med enbart opinionsbildande motiv.

Det går att föra resonemang om att det på förvaltningsrättens område behövs införas omprövningsbestämmelser som hindrar nya prövningar av samma ärende. Redan nu finns ju som nämnt sådana regleringar på ett antal specialområden. På så vis kan förfarandet bli mer effektivt samtidigt som enhetligheten stärks. Att ha i åtanke är dock att en inskränkning av besluts ändringsmöjligheter i högre grad gör att felaktiga förvaltningsbeslut riskerar att bli bestående. Även om intresset av materiellt riktiga avgöranden är oerhört starkt så kan det ändå argumenteras vara motiverat med en inskränkning, särskilt mot bakgrund av att de extraordinära rättsmedlen såsom resning och återställande av försutten tid ändå kvarstår.

En mindre ingripande lösning vore att, för de ärenden som redan prövats ett antal gånger, införa en ansökningsavgift för anhängiggörande på nytt i underinstans. Detta kan bidra med viss tröghet i systemet vilket sänder signaler till påstridiga klagande om att det inte vore värt att ompröva ärendet. På en samhällelig nivå skulle dessa typer av åtgärder troligen kunna få positiva processekonomiska effekter till följd av förkortade handläggningstider och därigenom i viss mån en allmänt ökad legitimitet för rättsväsendet (jfr Maria Nääv m.fl., Juridisk metodlära, 2018, s. 419).

Inom ramen för ovan beskrivna lösningsförslag uppstår en mängd gränsdragningsfrågor. Ett införande av en för mild begränsning av omprövningsrätten riskerar exempelvis att inte ha någon påverkan för problematiken med överutnyttjande medan en för hård begränsning riskerar att hamna i konflikt med förvaltningsrättssystemets grundläggande principer om rättssäkerhet och legalitet. Klart står därför att en eventuell ändring av gällande rätt behöver vara effektiv men samtidigt inte begränsa klagande med genuina motiv. Som görs tydligt är det en skör linje som balanseras.

Slutsats
Det är en sak att ett beslut omprövas och överklagas till följd av ovetskap om gällande rätt. Däremot är det en annan sak när det sker i form av överutnyttjande. I avvägningen mellan den ovetandes klagande och den överutnyttjande så är det lätt att känna sympati med den ovetande. Så som överklagandeinstitutet är konstruerat finns det därför skäl att vara allmänt återhållsam med förändringar av systemet, just för att undvika oönskade resultat för klagokollektivet med genuina intressen. Trots detta är det dock ändå möjligt att genomföra vissa begränsningar vad avser betungande besluts rättskraft utan att tumma på grundläggande demokratiska värden. Det finns därför skäl att vidare undersöka möjligheten att förhindra överutnyttjande av omprövningsrätten. Inte minst för att tillgodose de processekonomiska intressen som legat till grund för institutet.