”Några ord till min kära dotter, ifall jag hade någon” är en dikt av Anna Maria Lenngren. En fråga till EU-domstolen, ifall jag hade ett mål att ställa den i, är detta.

Frågan handlar om körkortsåterkallelse och dubbelbestraffning. Jag satt som domare i en av Skånes tingsrätter och hade ett mål, där ett körkort från ett annat EU-land interimistiskt hade återkallats av svenska myndigheter eftersom körkortshavaren var misstänkt för grovt rattfylleri. Körkortshavaren hade sedan åtalats för detta grova rattfylleri, dvs. för samma gärning som hade föranlett körkortsåterkallelsen. Frågan uppkom då om den interimistiska återkallelsen kunde anses som ett slutligt ådömt straff, eller kanske som att ett annat förfarande hade inletts. I båda fallen kunde åtalet tänkas omfattas av rättegångshinder. Ett förhandsavgörande från EU-domstolen kunde tänkas ge intressanta besked.

Det visade sig så småningom, att Transportstyrelsen hade upphävt sitt återkallelsebeslut efter att vid närmare granskning ha upptäckt att det inte hade funnits något körkort från första början. Då fanns det ingen anledning att ställa frågan i det målet. Den kan däremot vara högst aktuell i andra mål. Hovrätten för Västra Sverige meddelade en dom den 30 september 2012 (B 1462-13) där frågan prövades utförligt. EU-aspekten fanns dock inte med i det målet. Hovrätten kom fram till att en interimistisk körkortsåterkallelse var ett straff men att det fortfarande finns ”en viss möjlighet att för samma brott ha flera sanktioner som kan beslutas om av olika organ vid skilda tillfällen”. Frågan är just om en sådan ”viss möjlighet” verkligen fortfarande finns.

Rättsutredningen hade jag redan gjort, och jag gör den nu – om än i omdisponerat och omformulerat skick – tillgänglig för andra som kan vara intresserade av att få samma fråga besvarad.

Relevant lagstiftning

I frågan till EU-domstolen tänkte jag citera en del relevanta lagrum. De viktigaste nämner jag här. Artikel 50 i EU:s rättighetsstadga handlar om ne bis in idem och innehåller en ”Rätt att inte bli dömd eller straffad två gånger för samma brott”. Artikeln lyder: “Ingen får lagföras eller straffas på nytt för en lagöverträdelse för vilken han eller hon redan har blivit frikänd eller dömd i unionen genom en lagakraftvunnen brottmålsdom i enlighet med lagen.”

Målets EU-rättsliga relevans följde av Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/126/EG av den 20 december 2006, körkortsdirektivet. Artikel 11 innehåller en bestämmelse om att den medlemsstat där innehavaren av ett körkort som har utfärdats av en annan medlemsstat har sin permanenta bosättningsort, får tillämpa sina nationella bestämmelser om begränsning, omhändertagande, återkallelse och ogiltigförklaring av körkort.

Vad som kan noteras ytterligare är förstås att 4 § trafikbrottslagen straffbelägger rattfylleri, och att 5 kap. körkortslagen (1998:488) innehåller bestämmelser om körkortsingripanden, nämligen återkallelse, varning eller villkor. Ett körkortsingripande med anledning av brottslig gärning kan, enligt 5 kap. 1 §, när det gäller frågan om brott föreligger grunda sig på bl.a. en lagakraftvunnen brottmålsdom. Enligt 3 § samma kapitel ska ett körkort återkallas, om bl.a. körkortshavaren har gjort sig skyldig till rattfylleri eller grovt rattfylleri. Spärrtiden ska vid grovt rattfylleri bestämmas till lägst ett år.

5 kap. 5 § körkortslagen säger att ett körkort ska återkallas tills vidare i avvaktan på ett slutligt avgörande av återkallelsefrågan om det på sannolika skäl kan antas att körkortet kommer att återkallas slutligt bl.a. på grund av rattfylleri. Och i 7 § sägs att ett körkort ska omhändertas om körkortshavaren vid förande av ett motordrivet fordon eller en spårvagn har visat tydliga tecken på påverkan av alkohol eller annat ämne eller om det på sannolika skäl kan antas att körkortet kommer att återkallas på grund av rattfylleri. Beslut fattas av polis eller åklagare och då ska Transportstyrelsen utan dröjsmål pröva om interimistisk återkallelse ska ske. Omhändertagande eller interimistisk återkallelse kan, förutses det i 10 §, pågå så länge att spärrtiden har löpt ut när slutligt beslut fattas, och då ska ytterligare ingripande inte ske.

Rättsutvecklingen om dubbelbestraffning

Regeringsrätten prövade utförligt i rättsfallet RÅ 2000 ref. 65 frågan om körkortsåterkallelse var straff och om en brottmålsdom hindrade en körkortsåterkallelse. Regeringsrätten konstaterade att körkortsingripanden i svensk rätt traditionellt hade ansetts företagna av trafiksäkerhetsskäl, dvs. de hade betraktats som en skyddsåtgärd från samhällets sida mot förare som sätter trafiksäkerheten i fara. Med beaktande av Europadomstolens avgöranden i målen Malige mot Frankrike (dom den 23 september 1998) och Escoubet mot Belgien (dom den 28 oktober 1999) konstaterade Regeringsrätten att en körkortsåterkallelse kunde vara att anse som ett straff medan en interimistisk återkallelse i sex dagar på grund av en misstänkt rattfylleriförseelse snarast var en preventiv åtgärd för trafikanternas säkerhet. Eftersom körkortsåterkallelse i svensk rätt var en schabloniserad följd av att körkortsinnehavaren hade begått vissa brott, ansåg Regeringsrätten att körkortsåterkallelse utgjorde straff i den mening som avsågs i tilläggsprotokoll 7 artikel 4 EKMR. Jfr Europadomstolens uttalande i Malige-fallet att sanktionen var ”an automatic consequence of the conviction pronounced by the criminal court” (p. 38). I anslutning till bl.a. Malige-fallet fann sedan Regeringsrätten att Europadomstolen hade accepterat att ett land hade ett straffrättsligt förfarande och därefter ett ytterligare förfarande för prövning av körkortsingripandet. Det var alltså tillåtet att ett brott kunde föranleda att olika sanktioner påfördes av skilda myndigheter och domstolar om detta var förutsatt i lagstiftningen. Europadomstolen fann i Nilsson mot Sverige (beslut den 13 december 2005) beträffande just utgången i RÅ 2000 ref. 65, att körkortsåterkallelsen var en “direct and foreseeable consequence of the applicant’s conviction for the same offences” och därmed ”constituted a ’criminal’ matter for the purpose of Article 4 of Protocol No. 7”. Å andra sidan var det tillåtet i denna typ av fall att i ett nytt förfarande ålägga en ny sanktion: “While the different sanctions were imposed by two different authorities in different proceedings, there was nevertheless a sufficiently close connection between them, in substance and in time, to consider the withdrawal to be part of the sanctions under Swedish law for the offences of aggravated drunken driving and unlawful driving.” Talan mot Sverige togs inte upp till prövning.

I målet Zolotukhin mot Ryssland (dom den 10 februari 2009) fann Europadomstolen att tilläggsprotokoll 7 artikel 4 “must be understood as prohibiting the prosecution or trial of a second ‘offence’ in so far as it arises from identical facts or facts which are substantially the same” (p. 82). Domstolen fokuserade därför “on those facts which constitute a set of concrete factual circumstances involving the same defendant and inextricably linked together in time and space, the existence of which must be demonstrated in order to secure a conviction or institute criminal proceedings” (p. 84). Härigenom klargjordes att den avgörande utgångspunkten för bedömningen är den brottsliga gärningen. I målet Ruotsalainen mot Finland (dom 16 juni 2009), som handlade om en bot och en bränsleavgift, uttalade Europadomstolen att den skulle undersöka “whether the subsequent issuing of the fuel fee debit arose from the same facts as the fine (idem) and whether there was a duplication of proceedings (bis)” (p. 50). Någon diskussion om möjligheten av och förutsättningarna för att ha två förfaranden, som i Nilsson-avgörandet ovan, fördes inte.

Efter bl.a. Zolotukhin- och Ruotsalainen-fallen kan det ifrågasättas om Regeringsrättens slutsats i RÅ 2000 ref. 65 och utgången i Nilsson mot Sverige fortfarande gäller: Om det är förenligt med EKMR att en gärning kan föranleda att olika sanktioner påförs av skilda myndigheter och domstolar, om detta är förutsatt i lagstiftningen och det finns ett tillräckligt nära tidsmässigt och sakligt samband mellan förfarandena och det hela därmed är förutsebart, är det märkligt att inte Europadomstolen tog upp den frågan till diskussion i Zolotukhin- och Ruotsalainen-fallen i stället för att gå förbi den och fälla svarandestaterna för brott mot tilläggsprotokoll 7 artikel 4.

I NJA 2010 s. 168 fann Högsta domstolen, i anslutning till den rättspraxis som diskuterats ovan apropå RÅ 2000 ref. 65, att rättsläget alltjämt var sådant att en gärning kunde förbindas med olika sanktioner i olika förfaranden, om detta var förutsebart och det fanns ett tillräckligt nära tidsmässigt och sakligt samband mellan förfarandena (p. 20-24).

EU-domstolen tog i förhandsavgörande den 26 februari 2013 i målet Åkerberg Fransson, C-617/10, upp bl.a. frågan vad som karakteriserar ett brott. De tre kriterier som var relevanta var, så som slagits fast i Bonda (5 juni 2012 i mål C?489/10 p. 37 som i sin tur hänvisar till Europadomstolens dom den 8 juni 1976 i målet Engel m.fl. mot Nederländerna samt till det ovannämnda Zolotukhin-avgörandet) den rättsliga kvalificeringen av överträdelsen i nationell rätt, samt överträdelsens art och arten av och strängheten i den sanktion som den berörde kan åläggas. Artikel 50 i rättighetsstadgan utgjorde därmed ”inte [---] hinder för en medlemsstat att för samma gärning [---] först påföra ett skattetillägg och därefter utdöma ett straff, förutsatt att den förstnämnda sanktionen inte har straffrättslig karaktär, vilket det ankommer på den nationella domstolen att bedöma” (p. 37). Om den nationella domstolen motsatsvis kommer fram till att den första sanktionen har straffrättslig karaktär, skulle detta hindra ett nytt straff i ett annat förfarande. EU-domstolen diskuterade inte om ett sådant nytt straff under några förutsättningar trots detta skulle anses tillåtet men gjorde ett allmänt förbehåll om att de sanktioner som återstod efter det att de som kunde följa av senare förfaranden uteslutits måste vara ”effektiva, proportionella och avskräckande” (p. 36).

Högsta domstolen meddelade i plenum den 4 juni 2013 (mål B 4946-12) ett beslut där utgången i Åkerberg Fransson-målet beaktades. Högsta domstolen fann att skattetillägg var en straffrättslig sanktion som uteslöt senare ansvar för skattebrott, om det var fråga om samma gärning, och diskuterade närmare innebörden av att återstående sanktioner måste vara ”effektiva, proportionella och avskräckande”. Högsta domstolen följde en hänvisning till p. 29 i Åkerberg Fransson-domen och fann, med hänvisning till Melloni (C-399/11, dom den 26 februari 2013), att en ”nationell skyddsregel som ger ett vidare skydd än vad som följer av rättighetsstadgan inte får tillämpas på ett sådant sätt att den kommer i konflikt med unionsrätten” (p. 47). Högsta domstolen har också ansett att det tidigare accepterade utrymmet att låta en gärning förbindas med olika sanktioner i olika förfaranden, om detta var förutsebart och det fanns ett tillräckligt nära tidsmässigt och sakligt samband mellan förfarandena, inte längre finns (p. 49-61) – i alla fall inte när det gäller skattetillägg och straff för skattebrott. Slutligen jämställde Högsta domstolen rättegångshinder på grund av lis pendens med förbudet mot dubbla förfaranden. Skälet var det systematiska samband som finns mellan å ena sidan ett förbud mot ett nytt förfarande om samma sak som ett avslutat förfarande och å andra sidan ett nytt förfarande om samma sak som ett pågående förfarande. Högsta domstolen uttalade: ”En sådan tillämpning går möjligen längre än vad som följer av rättighetsstadgan. Enligt Högsta domstolens bedömning innebär en samordning av principerna om res judicata och lis pendens på det angivna sättet emellertid inte att sanktionssystemet inte svarar mot det unionsrättsliga effektivitetskravet” (p. 70). Avgörande för frågan om ett förfarande om skattetillägg pågår är att Skatteverket har fattat beslut om att påföra skattetillägg.

När det gäller frågan om administrativt körkortsingripande kan jämställas med straff synes det inte finnas något mer klargörande fall från Europadomstolen än de som Regeringsrätten diskuterade i RÅ 2000 ref. 65. Europadomstolen fann emellertid i sin dom den 19 februari 2013 i målet Müller-Hartburg mot Österrike att disciplinförfarande mot en medlem av en viss profession inte föll under anklagelse för brott enligt vare sig artikel 6 p. 2-3 EKMR eller tilläggsprotokoll 7 artikel 4. Detta gällde även om disciplinförfarandet grundade sig på en handling som också konstituerade ett brott, eftersom sanktionen inte hade straffrättslig karaktär. Även om det är osannolikt att fallet skulle föranleda att Europadomstolen inte längre skulle beakta körkortsåterkallelse som ett straff, kan det utgöra ett indirekt stöd för att det trots Zolotukhin- och Ruotsalainen-fallen fortfarande skulle kunna finnas en kategori fall där två straff skulle kunna dömas ut i skilda förfaranden.

Tänkbara frågor till EU-domstolen

Följande frågor skulle kunna ställas till EU-domstolen.

1. Ska artikel 50 i rättighetsstadgan tolkas så, att återkallelse av körkort med stöd av nationella bestämmelser grundade på artikel 11 i direktiv 2006/126/EG ska anses utgöra straff?
2. Om fråga I. inte kan besvaras generellt, enligt vilka kriterier ska den nationella domstolen bedöma om återkallelse av körkort utgör straff i artikelns mening?
3. Om återkallelse av körkort utgör straff, kan – och i så fall under vilka förutsättningar – rättsläget anses vara sådant att detta inte hindrar en brottmålsdom för samma gärning som föranledde körkortsåterkallelsen?
4. Innefattar artikel 50 i rättighetsstadgan också ett hinder mot att en ny process om straff (i den mening som avses i fråga I-II) inleds samtidigt som en annan process om straff (i samma mening) pågår?
5. Om fråga IV besvaras jakande, vad definierar i så fall att en process är inledd?

Möjligheten att få, och behovet av, förhandsavgörande

Återkallelse och omhändertagande av körkort enligt beslut av svenska myndigheter stöds på svensk lag, men denna grundas vad gäller körkort utfärdade i andra EU-länder på artikel 11 i körkortsdirektivet. Det är artikel 11 som gör det möjligt för svenska myndigheter att fatta beslut om giltigheten av ett körkort utfärdat i ett annat EU-land. Frågan rör alltså tillämpning av EU-rätt, ”falls within the scope of EU law” (se t.ex. Åkerberg Fransson p. 19 och dom den 26 september 2013 i målet Texdata, C-418/11, p. 72).

Den första frågan syftar till ett klarläggande av om återkallelse är straff i den mening som avses i artikel 50 i rättighetsstadgan.

Av den rättspraxis som återgivits ovan kan den slutsatsen dras, att mycket talar för att körkortsåterkallelse är att anse som straff i den mening som avses i artikel 50 i rättighetsstadgan (”lagakraftvunnen brottmålsdom i enlighet med lagen”). Slutsatsen är emellertid inte säker, eftersom, såvitt känt, ingen domstol har dragit ett sådant ställningstagande till sin yttersta konsekvens, nämligen att en lagakraftvunnen körkortsåterkallelse hindrar åtal för trafikbrott för samma gärning eller att en dom för trafikbrottet hindrar körkortsåterkallelsen.

Av Europadomstolens avgörande i Escoubet-målet följer att en interimistisk körkortsåterkallelse under kortare tid på grund av en misstänkt rattfylleriförseelse är oberoende av de straffrättsliga förfaranden som senare kan följa och snarast en preventiv åtgärd för trafikanternas säkerhet. Det är därför inte fråga om straff i konventionens mening. Detta ställningstagande kan knappast ligga till grund för att interimistiska återkallelser av körkort enligt svensk rätt inte är att anse som straff, eftersom de gäller under längre tid och kan anses vara en förtida verkställighet av den återkallelse som senare beslutas (jfr domen från Hovrätten för Västra Sverige den 30 september 2012, B 1462-13, med hänvisning till SOU 2000:26).

Rättsläget är alltså oklart, och EU-domstolen skulle kunna klargöra det. Med stöd i Åkerberg Fransson-domen kan visserligen hävdas att det ankommer på den nationella domstolen att, utifrån de kriterier som anges där och som ansluter till bl.a. Engel- och Zolotukhin-avgörandena, pröva om körkortsingripande (omhändertagande och återkallelse) är straff och i så fall dra relevanta slutsatser av detta. I Åkerberg Fransson-målet var det dock fråga om sanktioner som inte kunde föras tillbaka på EU-rätt annat än som ”lagstiftningsåtgärder och administrativa åtgärder som krävs för att mervärdesskatt inom dess territorium ska kunna uppbäras i sin helhet” (p. 25). I förevarande fall är det däremot fråga om åtgärder som uttryckligen omtalas i EU-lagstiftningen (artikel 11 i körkortsdirektivet). Det kan därför finnas anledning att göra en för EU gemensam tolkning av huruvida dessa åtgärder utgör straff, en tolkning som endast EU-domstolen i så fall kan göra (jfr Bonda-avgörandet).

Om EU-domstolen inte anser sig kunna göra ett enhetligt ställningstagande enligt vad som efterfrågas i den första frågan, finna anledning att i den andra frågan be om vägledning beträffande vilka kriterier som ska anses tillämpliga.

Engel-kriterierna måste visserligen ha en avgörande betydelse vid bedömningen. De är dock svårtillämpade i ett fall som detta. Körkortsingripanden är enligt svensk rätt administrativa sanktioner, men både Regeringsrättens och Europadomstolens praxis gör att mycket talar för att de även ur svensk synpunkt ska räknas som straff. I ett fall som detta grundar sig ingripandet på ett brott. Den enda avgörande frågan är då om återkallelsen har karaktären av straff, dvs. har ett repressivt syfte (jfr Bonda p. 39). Problemet med körkortsingripanden är att de har ett dubbelt syfte; de bestraffar den som inte har rättat sig efter lagar och andra föreskrifter genom indragning av en rättighet, samtidigt som det finns ett trafiksäkerhetsfrämjande syfte i att den som inte håller sig till lagar och andra föreskrifter inte framför olika fordon. Frågan är närmare bestämt hur en avvägning mellan olika syften hos en och samma åtgärd ska göras.

Med tanke på den rättsutveckling som ägt rum under senare år, är det osannolikt att körkortsåterkallelse, som utgör straff, kan åtföljas av ett annat straff för samma gärning i ett annat förfarande. Rättsläget i Sverige utgår emellertid alltjämt från att detta är möjligt, och det saknas avgöranden som uttryckligen klargör att det inte är det. Den tredje frågan syftar till att klarlägga om ett sådant utrymme finns. Kan körkortsåterkallelser i så fall anses mindre ingripande och legitimera ytterligare straff eftersom återstående sanktioner måste vara ”effektiva, proportionella och avskräckande” (jfr Åkerberg Fransson-domen p. 36)?

Om en interimistisk körkortsåterkallelse inte anses vara ett slutligt ådömt straff utan bara en del av förfarandet på väg mot ett straff, kan det vara så att brottmålsdomen utesluter den slutliga återkallelsen. Men om omhändertagandet, eller den interimistiska återkallelsen, har beslutats innan åtal väcktes, är frågan om åtalet träffas av rättegångshinder på grund av lis pendens.

Den fjärde frågan är då om EU-domstolen – liksom Högsta domstolen – tolkar artikel 50 i rättighetsstadgan som att den jämställer rättegångshinder på grund av lis pendens med förbudet mot ett nytt straffrättsligt förfarande på grund av samma gärning efter det att en lagakraftvunnen brottmålsdom i ett tidigare förfarande föreligger. Även om så inte är fallet, skulle en tingsrätt i ett mål där en interimistisk körkortsåterkallelse är beslutad, behöva få vägledning i frågan om en lagakraftvunnen körkortsåterkallelse enligt artikel 50 i rättighetsstadgan skulle hindra ett nytt straffrättsligt förfarande i anledning av samma gärning. Om en lagakraftvunnen körkortsåterkallelse enligt artikel 50 hindrar en talan om straffrättligt ansvar, ska en svensk domstol enligt Högsta domstolens praxis avvisa åtalet också på grund av lis pendens om återkallelseförfarandet inletts men inte avslutats.

En särskild anledning att be EU-domstolen om ett klarläggande i denna fråga är, även om en tingsrätt visserligen kan tillämpa Högsta domstolens avgörande direkt, att det finns viss osäkerhet om i vilken utsträckning nationella domstolar kan utveckla rättigheterna enligt rättighetsstadgan. EU-domstolen har i p. 29 i Åkerberg Fransson-domen med hänvisning till Melloni-domen funnit att en ”nationell skyddsregel som ger ett vidare skydd än vad som följer av rättighetsstadgan inte får tillämpas på ett sådant sätt att den kommer i konflikt med unionsrätten” (p. 47). Högsta domstolen har inte funnit att förbehållet hindrar jämställande av lis pendens med res judicata. Det saknas emellertid klarlägganden om att detta är en bedömning som EU-domstolen instämmer i.

Om den fjärde frågan besvaras på ett sådant sätt att rättegångshinder på grund av lis pendens kan eller ska jämställas med förbudet mot ett nytt straffrättligt förfarande enligt artikel 50 rättighetsstadgan, uppkommer frågan om vad som ska anses definiera att ett förfarande är inlett. Eftersom omhändertagande och återkallelse av körkort är sanktioner som förutses i artikel 11 i körkortsdirektivet finns anledning att be EU-domstolen om ett klarläggande. Det kan tänkas att förfarandet inleds genom att polisen på plats omhändertar körkortet, att Transportstyrelsen fastställer omhändertagandet eller genom att Transportstyrelsen beslutar om interimistisk återkallelse.

Avslutande ord

Man kan fråga sig om det inte kan vara rimligt, att en misstänkt rattfyllerist får tåla att genomgå olika förfaranden hos olika domstolar och myndigheter. Men det är statens perspektiv, att det är enkelt och praktiskt att samla alla körkortsfrågor på ett ställe och alla frågor om brott på ett annat. För den enskilde framstår det sannolikt som svårbegripligt att beslut i anledning av samma gärning ska fattas av polis, åklagare, Transportstyrelsen och upp till sex domstolar i tre instanser. Det är onödigt svårt för den enskilde att överblicka vilken beslutskompetens olika aktörer har och när alla förfaranden är slut, och det är onödigt svårt för beslutsfattaren att överblicka den samlade effekten av påföljderna för den enskilde.

I SOU 2000:26 fanns förslag om att flytta över körkortsåterkallelser på grund av brott (under beteckningen förarförbud) till allmän domstol, så att de kunde handläggas tillsammans med brottmålet. Hade det förslaget genomförts, hade denna text inte behövt skrivas. Det borde vara överflödigt, men det verkar behöva påpekas att en god lagstiftare kan inrätta förfaranden som är mer förutsebara, enhetliga och lättbegripliga för den enskilde än EKMR och rättighetsstadgan kräver. Det finns ingen anledning att försöka balansera på kanten till vad EKMR och rättighetsstadgan kräver och vänta med åtgärder till dess att det är för sent.

Nu fick varken tingsrätten eller EU-domstolen tillfälle att fälla några domslut i anledning av dubbelbestraffningsfrågan. Man kan då återvända till Lenngrens dikt:

”Välj uttryck utan brydsamt val,
Se till att du ej domslut fäller!”

---------------------------------

Martin Sunnqvist är hovrättsassessor i Hovrätten över Skåne och Blekinge och doktorand/universitetsadjunkt vid Juridiska fakulteten, Lunds universitet.

I april 2014 lägger han fram doktorsavhandlingen Konstitutionellt kritiskt dömande, en rättshistorisk studie av domarrollens förändringar i Norden när det gäller åsidosättande av lag till förmån för normer på konstitutionell nivå.