eUpphandling väcker frågor

Vad är e-upphandling?

Begreppet e-upphandling rymmer två olika typer av processer, dels en elektronisk anbudshantering och dels elektroniska auktioner. På EU-nivå finns regler för båda dessa processer men i Sverige finns ännu inga regler för e-auktioner.. Frågor som när e-auktioner får användas och om de är tillåtna i Sverige idag behandlas dock inte i denna artikel utan får anstå till ett annat tillfälle.

Med elektronisk anbudshantering avses kommunikation med elektroniska medel vid annonsering efter anbud, mottagande och hantering av inkomna anbud och hantering av frågor och svar och förtydliganden och kompletteringar under upphandlingen.


De svenska upphandlingslagarna, dvs. lagen om offentlig upphandling (LOU) och lagen om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (LUFS), ger en upphandlande myndighet rätten att bestämma att anbudsansökningar och anbud skall lämnas elektroniskt.Anvisade elektroniska kommunikationsmedel skall vara icke-diskriminerande, allmänt tillgängliga och möjliga att använda tillsammans med sådan maskin- och programvara som i allmänhet används.

Dessa krav väcker främst tre frågor: (i) vilken typ av IT-system får en upphandlande myndigheten använda sig av, (ii) hur skall kostnaderna för IT-investeringen fördelas och (iii) hur säkerställs t.ex. korrekt anbudsöppning och anbudssekretess?

Vem tar kostnaden för IT-investeringen?

Kan den upphandlande myndigheten kräva att anbudsgivare införskaffar egna löpande användarlicenser eller kan det krävas av den upphandlande myndigheten att denna tillhandahåller sitt system utan kostnad eller till en lägre kostnad (självkostnad eller en schablonkostnad)? Det är främst upphandlande myndigheter som gör effektivitetsvinster genom e-upphandling, varför det kan vara rimligt att de står för den övervägande delen av investeringskostnaderna. Användarlicenser och annat utnyttjande av ett elektroniskt upphandlingssystem måste upplåtas till rimliga villkor och skäliga avgifter.
Ett exempel på motsatsen är Landstinget i Jönköping som i en upphandling av elektriska rullstolar och andra hjälpmedel uppställde ett obligatoriskt kvalificeringskrav (s.k. skallkrav) om att de leverantörer som var medlemmar i sjukvårdshuvudmännens artikel- och avtalsdatabas för hjälpmedel (Hinfo) endast fick lämna elektroniskt anbud. Drift, utveckling och support av databasen tillhandahålls av ett privat IT-företag. Samma IT-koncern licensierar det elektroniska upphandlingssystem som landstinget krävde att Hinfo-anslutna anbudsgivare skulle lämna anbud via. Licensvillkoren för anbudsgivarna innehöll bl.a. en fullständig friskrivning från systemleverantörens/licensgivarens sida. Kammarrätten fann att skallkravet var oproportionerligt och stred mot likabehandlingsprincipen.

Harmonisering av systemlösningar nödvändigt för positiv utveckling av e-upphandling

En positiv utveckling av e-upphandling förutsätter standarder som är öppna för att undvika alltför snäva teknikinvesteringar med inlåsningseffekter och snedvridning av konkurrensen. Verket för förvaltningsutveckling (Verva), som bl.a. samordnar de statliga IT-inköpen, pekar i sin rapport 2007:5 Uppdrag att arbeta för ökad användning av elektronisk upphandling på att de lösningar som tas fram måste utformas på sådant sätt att de inte tar bort konkurrensmöjligheterna och inte heller skapar obalans i förutsättningarna för olika leverantörer. Särskilt små och medelstora företag kan riskera att utestängas om inte hänsyn tas till deras förutsättningar redan på planeringsstadiet.

I Danmark har man sjösatt en officiell portal för offentlig upphandling där kostnaden för portalen regleras av staten. För svenskt vidkommande har Verva betonat vikten av att enas om gemensamma funktionella krav eller standarder för upphandlingssystem och verktyg. Om en harmonisering inte sker från början riskerar det att uppstå en flora av konkurrerade proprietära system vilket fördröjer och hindra en positiv utveckling av e-upphandling.

Ett närliggande exempel är Region Skåne/Regionfastigheters upphandling av tekniska konsulttjänster där det ställdes som skallkrav att s.k. CAD-filer (Computer-Aided Design) med byggritningar skulle levereras i ett visst utpekat CAD-format eller ett därmed gemensamutvecklat format som var 100 % kompatibelt. Det utpekade formatet var inte någon svensk, europeisk eller annan officiell standard utan en proprietär programvara som licenserades på kommersiell basis av ett privat företag. Denna CAD-kravspecifikation tillämpas av 13 upphandlande myndigheter inom ramen för ett samverkansprojekt med systemleverantören. Det finns en berättigad oro för att ett sådant krav och den bakomliggande teknikinvesteringen fördröjer och försvårar etableringen av öppna standarder och begränsar konkurrensen mellan leverantörerna vilket minskar utbudet för den upphandlande myndigheten.

Ett positivt exempel är Halmstad kommun som har infört ett system där de tar emot elektroniska anbud via ett elektroniskt anbudssystem levererat av OPIC. Anbuden krypteras, signeras och har ett tidlås som garanterar att anbuden inte kan öppnas i förväg. En fristående, oberoende tredje part agerar "öppningskontrollant". För leverantörerna kostar det 325 kronor/år att utnyttja tjänsten och 15 kronor per anbud.

Kraven på e-upphandling större än på traditionell upphandling

Vilka tekniska krav måste uppfyllas för att säkerställa t.ex. en regelenlig anbudsöppning, att anbudssekretessen upprätthålls och att access bara ges till behöriga personer. Duger vanliga e-mail? Som en utgångspunkt skulle man kunna tänka sig att e-mail med anbud kan lämnas oöppnade till öppningsdagen utan några särskilda spärrar. Detta sker ju med anbud i pappersform och borde inte leda till en större osäkerhet vid elektroniska anbud. Kraven på allmän tillgänglighet och kompabilitet antyder ju även att vanligen i näringslivet förekommande kommunikationsteknologi, "vanlig" e-mail, utgör acceptabla elektroniska kommunikationsmedel i lagens mening. Så är det emellertid nog inte.

Både EU-direktiven och de svenska upphandlingsreglerna ålägger upphandlande myndigheter att ha sådan utrustning att den elektroniskt kan ta emot anbudsansökningar, anbud, ritningar och planer på ett säkert sätt. IT-utrustningen skall därför ha särskilda säkerhetsanordningar bl.a. för att säkerställa att:

1. bara behöriga personer får tillgång till uppgifterna;
2. obehörig access till uppgifterna kan spåras;
3. få fram en exakt tidpunkt när handlingarna togs emot;
4. säkerställa att ingen har tillgång till de uppgifterna innan angivna tidsfrister har löpt ut;
5. det går att få del av samtliga eller en del av de insända uppgifterna bara om de personer som är behöriga agerar samtidigt;
6. insända uppgifter inte är tillgängliga förrän efter bestämt datum för att ta del av uppgifterna.

Kraven överlappar varandra delvis och är inte helt tydliga. Sannolikt medför de emellertid att det ställs högre krav på elektroniska anbud än pappersanbud vilket kan förefalla märkligt eftersom man i så fall borde lägga ribban på samma nivå även för pappersanbud. Kraven medför att det måste finnas elektroniska spärrar, antingen genom att spärra inkorgen tills datum för öppnande (kan skötas av tredje man) eller spärra själva meddelandet så de inte kan öppnas innan angivet datum. Kravet på ett samtidigt öppnande tycks kräva simultan inmatning av olika lösenord eller kodnycklar vilket känns överdrivet. Kommissionen menar dock att en fördröjning på fem minuter kan accepteras. Andra bedömare intar en mer pragmatisk inställning och utgår från att kravet kan uppfyllas om en person läser över axeln på den som öppnar anbuden.

En förhoppning inför framtiden är att det från början sker en harmonisering för att undvika uppkomsten av en flora av konkurrerade proprietära system. Vi får även hoppas att luddiga eller överdrivna krav inte raderar de effektivitetsvinster som e-upphandling har löfte om sig att medföra.