Myndighetsutövning är ett rekvisit som förekommer inom flertalet vitt skilda rättsområden. Begreppet sätter gränserna för bland annat statens och kommunernas skadeståndsansvar enligt skadeståndslagen, vilka handlingar som ska vara allmänna i enlighet med tryckfrihetsförordningen och när överlämnande av förvaltningsuppgifter till privata subjekt ska ske med stöd av lag enligt regeringsformen och kommunallagen. Begreppet gör sig även gällande som ett rekvisit av vad som utgör tjänstefel i brottsbalken och styr både JO respektive JK:s tillsyn.

Offentliga och privata intressen

I alla de olika författningar där begreppet förekommer är syftet att avskilja allmän verksamhet från privaträttslig sådan. Hur begreppet ska tolkas är således centralt som ett särskiljande moment för att bestämma tillämpningsområdet för flertalet regelkomplex. Ofta skiljer sig ansvaret häremellan väsentligt. Gränsdragningen har särskilt betydelse mot bakgrund av senare tids utveckling mot en konkurrensutsatt offentlig verksamhet. Idag utövas den allmänna verksamheten i stor del inom privaträttsliga former. När externa utförare av allmän verksamhet blir allt fler och större samhällsvärden står på spel intensifieras motsättningarna mellan offentliga och privata intressen.

Legaldefinition saknas

Idag finns ingen legaldefinition av vad som utgör myndighetsutövning. I den första förvaltningslagen, ÄÄFL, fanns dock en definition. I lagens 3 § angavs att det var fråga om utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd, avskedande eller annat jämförbart förhållande. Det ska härvid enligt förarbetena röra sig om beslut eller andra åtgärder, som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna. Av förarbeten till den senare införda förvaltningslagen framgår att denna definition ska ha motsvarande betydelse även i efterföljande regleringar.

Definitionen i 3 § ÄÄFL kan, även om den inte längre är kodifierad, alltså anses utgöra en naturlig utgångspunkt. Att formuleringen utgör en förebild till dagens lagstiftning lyser igenom vid eftersökning i nu gällande förarbeten på olika områden. Förarbetena till skadeståndslagen har exempelvis tagit utgångspunkt i en liknande definition. Även på straffrättens område används enligt förarbetena liknande uttryck, även om formuleringarna skiljer sig åt något.

I ÄÄFL omfattades som konstaterat enbart beslut som för den enskilde är bindande, vilket innebär att avtal, överenskommelser och upplysningar faller utanför begreppet. Numera har lagstiftaren utvecklat definitionen på så vis att även andra åtgärder än beslut kommit att omfattas. I förarbetena anges att det är fråga om handlingsåtgärder som är i ett mycket nära tidsmässigt och funktionellt samband med myndighetsutövning. Det kan därför även vara fråga om bland annat meddelanden, framställningar och förberedande åtgärder. Exempel på detta är när en jurist eller sakkunnig tjänsteman föredrar ärendet eller vid felaktig service. Den grundläggande definitionen i ÄÄFL har alltså på senare tid förtydligats genom förarbeten till andra regleringar än förvaltningslagen.

Även HD har bidragit till att forma konturerna för vad som ska utgöra myndighetsutövning. I den skadeståndsrättsliga praxisen har HD gått längre än motivens mer allmänna uttalanden och anfört att det kan vara fråga om myndighetsutövning även om handlandet inte medför några omedelbara rättsverkningar för skadelidande. I samma riktning har HD i ett annat rättsfall uttalat att verksamheten i skolor inte enbart utgör myndighetsutövning vid intagning, betygssättning och disciplinära åtgärder, utan även åtgärder som utgör ett led i den omsorg och tillsyn över eleverna som skolan ombesörjer. Numera tycks HD:s bedömning allt oftare bli att en åtgärd som ligger på gränsen anses ha ett sådant samband att det är fråga om myndighetsutövning.

Samhällets makt

Beskrivningen av de olika fall som innefattar myndighetsutövning har gemensamt att det rör sig om beslut och andra åtgärder som en myndighet vidtar gentemot en enskild med stöd av en befogenhet som myndigheten har getts genom ett konkret beslut av regeringen eller riksdagen eller genom en offentligrättslig författning. Beslutet eller åtgärden är ytterst ett uttryck för samhällets makt över medborgarna. Det gäller oberoende av om den aktuella åtgärden uttrycker en skyldighet för någon enskild eller innebär att någon enskild gynnas i det enskilda fallet. Karaktäristiskt för dessa situationer är också att den enskilde i förhållande till det allmänna befinner sig i en beroendeställning som inte har sin grund i ett frivilligt åtagande. Det innebär att myndigheten i dessa fall, till skillnad från exempelvis ett avtalsförhållande, ensidigt har att besluta i saken.

I en artikel skriven i anslutning till förvaltningsrättsreformens genomförande kritiserade Håkan Strömberg både det förhållandet, att man måste söka sig till lagmotiven för att få närmare besked, och att innehållet i dessa motiv är vaga och oklart uttryckta. Strömbergs kritik är relevant än idag. Att det inte förekommer någon mer enhetligt stadgad definition av begreppet kan tyckas märkligt. Särskilt då det av lagstiftaren genomgående angivits att det vore naturligt och nödvändigt att ha ett enhetligt myndighetsbegrepp. Så som gällande rätt är beskaffad riskerar de tillämpande organen att sväva i ovisshet om vad som gäller (se t.ex. JO 4625–2018, 2019-10-31 där JO konstaterat att ett subjekts rättsliga ställning framstår som oklar och därför avstått från att uttala sig). Lika allvarligt, om inte ännu värre, är att det för gemene man måste framstå som obegripligt vad som omfattas av rekvisitet.

Slutsats

Sammanfattningsvis kan konstateras att myndighetsutövning som begrepp används på flertalet områden som en vattendelare för att avgränsa tillämpningsområdet mellan civilrätt och offentlig rätt. Skalas den ideologiska överbyggnaden bort är det som faktiskt utgör själva myndigheten just kompetensen att ensidigt bestämma över andra med förpliktande verkan. Med detta får förstås att det avgörande är ifall ett organ är bärare av sin egen kompetens enligt rättsordningen, särskilt delen som ger beslutanderätt med verkningar mot allmänheten.

Även om begreppet inte har alldeles likvärdig betydelse i de olika sammanhang i vilka det förekommer på grund av skilda tillägg och modifikationer, har det i grunden likvärdigt innehåll. Lagreglernas olika förarbeten faller nämligen genomgående tillbaka på den i 1971 års lag givna bestämningen. Med en sammanställning av innehåll i olika rättsområden ges redskap att se skillnader mellan, och därmed egenheter hos, de olika rättsområdena. Denna differentiering är intressant att gräva vidare i för att närmare forma konturerna för rekvisitets omfattning. Det svenska rättssystemet är trots allt mer enhetligt än det kan verka vid första anblick.